Posted by: taufiqulmujib | 1 July 2010

Pendayagunaan Tanah Negara Bekas Tanah Terlantar untuk Sebesar-besar Kemakmuran Rakyat

Salah satu isu penting dalam perumusan kebijakan pertanahan nasional adalah pendistribusian tanah negara sebagai suatu usaha untuk mewujudkan keadilan terhadap tanah untuk semua orang Indonesia. Keinginan untuk menerapkan program-program pendistribusian tanah pada intinya adalah dalam rangka mengurangi jumlah petani tuna-kisma atau petani gurem.

Distribusi tanah bukanlah hal baru dalam kebijakan agraria di Indonesia. Beberapa program yang telah dilakukan di antaranya adalah land reform, transmigrasi dan Program Pembaruan Agraria Nasional (PPAN). Namun ketiga kebijakan tersebut memerlukan penyempurnaan dalam mekanismenya, mengingat berbagai perkembangan dinamika politik, ekonomi dan perkembangan masyarakat. Demikian pula pencapaian kedua program tersebut tampaknya masih belum sesuai dengan yang diharapkan dari rancangan awal program-program tersebut.

Terkini, pada tanggal 22 Januari 2010, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah (PP) tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar. Kebijakan ini menjadi peristiwa penting bagi cita-cita Pembaruan Agraria. Pasalnya, Peraturan Pemerintah bernomor 11 ini secara eksplisit menyebut Reforma Agraria sebagai salah satu target peruntukan tanah yang sudah ditetapkan terlantar.

Tersebut di Pasal 15 Peraturan Pemerintah ini bahwa peruntukan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar didayagunakan untuk kepentingan masyarakat dan negara melalui tiga hal, yaitu reforma agraria, program strategis negara dan untuk cadangan negara lainnya.

Menanggapi peruntukan Pendayagunaan Tanah Negara Bekas Tanah Terlantar ini, ada beberapa catatan yang bisa dikemukakan.

1. Reforma Agraria

Semasa Orde Baru, politik agraria lebih mengacu kepada revolusi hijau, transmigrasi, dan modernisasi. Selain itu, berbagai undang-undang produk hukum Orde Baru yang bersifat keagrariaan, tidak lagi mengaitkannya kepada UUPA 1960 atau justru bertentangan dengan UUPA 1960. Misalnya, Undang-Undang tentang Ketentuan Pokok Kehutanan (UU No. 5/1967), UU tentang Ketentuan Pokok Pertambangan (UU No. 11/1967), UU tentang Pengairan (UU No. 1/1974), UU tentang Ketentuan Transmigrasi (UU No. 3/1972), UU tentang Ketentuan Pokok Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU No. 4/1982) dan UU tentang Rumah Susun (UU No. 16/1985).[i] Demikian pula penguasaan sumber daya alam digeser menjadi ‘pemilikan oleh negara dan swasta (termasuk swasta asing).

Ketika berlangsung krisis ekonomi di tahun 1997-1998, krisis sosial dan krisis politik memberikan kontribusi pada kemenangan gerakan reformasi, dan menumbangkan rezim militer Orde Baru. Hanya saja, tumbangnya Negara Orde Baru, harus dilihat juga sebagai reorganisasi dan rekonsolidasi modus operandi nasional kapitalisme internasional, dari developmentalism -yang lebih mengandalkan kekuatan sepatu lars, bedil dan ujung bayonet-, berubah menjadi neo liberalism yang mengandalkan produk-produk hukum dari hasil demokrasi prosedural yang bertumpu pada kekuatan the old reactionary regime yang notabene merupakan perpaduan dari ancient regime dan oligarki partai-partai besar.

Selanjutnya, turunnya Presiden Abdurahman Wachid dari kursi kepresidenan, bisa dikatakan sebagai runtuhnya konsolidasi demokrasi. Pasalnya, syarat-syarat dari transisi demokrasi (yang terdiri dari pergantian rezim otoriter, Pemilu yang demokratis, dan harusnya disusul dengan pelembagaan demokrasi), tidak terkonsolidasi. Bahkan, yang muncul adalah konflik elit yang melibatkan massa dan terjadi persekutuan politik dengan kekuatan Orbais-Soehartois oleh kekuatan politik anti Gus Dur.

Maka, naiknya Megawati ke kursi kepresidenan berbarengan dengan lemahnya pelembagaan demokrasi, sehingga di level negara, di mana artikulasi kepentingan nasional dikalahkan dengan artikulasi cara-cara produksi kapitalisme internasional. Sebut saja; Undang-undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air. Undang-undang ini merupakan bagian dari syarat World Bank untuk pencairan US$ 300 juta, pinjaman (utang luar negeri) untuk program restrukturisasi air yang biasa disebut WATSAL (Water Resources Sector Adjustment Loan) yang telah ditandatangani pada bulan April 1998. Progam LAP (Land Administration Project) dan dilanjutkan dengan Land Policy Management Reform progam dari Bank Dunia melahirkan Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan sebagai dasar keluarnya Rancangan Undang-Undang Sumber Daya Agraria untuk menggantikan UUPA 1960.

Dampaknya adalah penguasaan sumber-sumber agraria oleh pihak asing, yang berarti memang investasi masuk, tetapi dibayar dengan meluasnya konflik agraria dengan kekerasan bersenjata yang berdampak hilangnya akses masyarakat kepada sumber-sumber agraria dan sumber-sumber pangan.

Inilah tantangan dan keadaan objektif yang ada yang perlu diperhitungkan dalam reforma agraria yang sekarang.

Kebutuhan konsep reforma agraria menjadi lebih luas dari yang semula hanya sekedar perubahan dari penguasaan tanah dan hubungan-hubungan sosial di dalamnya (penyakapan dan upahan), sebagaimana yang dikenal selama ini.

Di konteks Indonesia, prinsip-prinsip legal formal dari reforma agraria tampak sangat kental dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Pokok Dasar Agraria. Sehingga, wajar jika konsep serta pelaksanaan reforma agrarian harus menggunakan UUPA 1960 sebagai payungnya.

UUPA 1960 dengan sendirinya adalah model pembaruan agraria (land reform) non-komunis atau banyak orang menyebutnya sebagai model populis. Program land reform di Indonesia ini dilaksanakan antara tahun 1962-1965. Rencananya, program redistribusi tanah akan dilaksanakan dalam dua tahap. Tahap pertama akan meliputi daerah-daerah Jawa, Madura, Bali dan Kepulauan Nusa Tenggara. Tahap kedua meliputi bagian Indonesia lainnya. Seluruh program diharapkan selesai dalam waktu tiga sampai lima tahun.

Pengakuan akan tanah-tanah adat adalah hal yang vital dalam program reforma agraria, sehingga kiranya perlu diadakan pengaturan yang khusus mengenai hal tersebut. Reforma agraria diartikan sebagai redistribusi dalam keadaan terjadi ketimpangan tanah, di mana jumlah tanah terbatas sementara penduduknya padat; akan tetapi dalam keadaan di mana tanah-tanah masih luas dengan penduduk yang jarang/ sedikit, maka mutlak bagi adanya pengakuan segera akan hak-hak tanah adat mereka.

Tujuan pembaruan agraria menurut UUPA 1960 adalah penciptaan keadilan sosial, peningkatan produktivitas dan peningkatan kesejahteraan rakyat untuk mewujudkan tujuan kemerdekaan bangsa yang terangkum dalam Pembukaan UUD 1945 dan terjemahan dari praktek ekonomi negara dalam Pasal 33 UUD 1945.

Adapun yang menjadi titik tekan dari reforma agrarian menurut UUPA 1960 adalah penataan ulang atau restrukturisasi pemilikan, penguasaan, dan penggunaan sumber-sumber agraria, terutama tanah untuk kepentingan petani, buruh tani, dan rakyat kecil atau golongan ekonomi lemah pada umumnya seperti terangkum dalam pasal 6,7,9,10,11,12,13,14,15,17. Inti dari reforma agraria adalah landreform yaitu redistribusi kepemilikan dan penguasaan tanah. Meskipun demikian landreform tidak akan berhasil jika tidak didukung oleh program-program penunjang seperti pengairan, perkreditan, penyuluhan, pendidikan, pemasaran, dan sebagainya. Jadi reforma agraria adalah landreform plus.

Oleh karenanya, reforma agraria dapat dimaknai sebagai suatu perubahan mendasar di dalam hubungan-hubungan sosial dan politik yang berkait erat dengan sistem produksi, khususnya di pedesaan, yang dengan sendirinya meliputi perubahan-perubahan di dalam keseimbangan kekuasaan di antara kelas-kelas sosial yang berbeda di dalam masyarakat. Dengan demikian, reforma agraria merupakan suatu dasar bagi perubahan sosial melalui penataan kembali tata kuasa terhadap tanah dan juga sumberdaya alam lainnya dalam rangka pembangunan masyarakat.[ii] Pemaknaan ini sejalan dengan Putzell yang mengatakan reforma agraria adalah sebuah program yang multi dimensional yang melintasi rentang-rentang masalah ekonomi, politik, dan sosial. Bahkan menurutnya pembaruan agraria dapat juga memainkan peran dalam memerangi “kekalahan” wanita pedesaan”.[iii]

Sementara itu, menurut Gunawan Wiradi, pembaruan agraria di Indonesia yang paling kukuh, mengatakan pembaruan agraria adalah suatu program operasional dalam jangka waktu tertentu yang merombak tatanan struktur agraria yang ada yang kemudian disusul dengan program-program pengembangan dan penguatan ekonomi rakyat di pedesaan. Dengan kata lain hendak dikatakan dalam menjalankan program ini, untuk pertama-tama faktor kekuasaan dan politik menjadi penentunya.[iv]

Maka, tanpa reforma agraria, secara politik, demokrasi tidak akan tercapai dikarenakan tidak imbangnya kekuatan ekonomi-politik pemodal dengan rakyat. Dan secara ekonomi, Indonesia akan semakin menjadi pengimpor produk pertanian, penguasaan lahan yang terpusat di beberapa kelompok modal, dan kemiskinan massif petani pada khususnya dan masyarakat Indonesia pada umumnya. Bahkan, proletarisasi bangsa negara akan semakin menghebat, karena nilai lebih dan kerja lebih Indonesia yang berupa sumber-sumber agraria dan tenaga kerja yang melimpah akan disedot habis oleh kapitalisme internasional – neo imperialisme akibat tidak demokratisnya negara, karena negara lebih memihak kepada investor asing.

Bercermin dari gambaran tersebut, maka reforma agraria merupakan sebuah keniscayaan yang wajib dilaksanakan oleh negara. Kewajiban Negara melaksanakan reforma agraria sebagaimana diatur atau direkomendasikan instrumen hak asasi manusia – yang Indonesia turut menandatangani atau kemudian meratifikasinya – maupun hukum nasional Indonesia, sebut saja Pasal 11 Kovenan Internasional Hak Ekonomi, Sosial Budaya (Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights); Secretary-General, Human rights questions: human rights questions, including alternative approaches for improving the effective enjoyment of human rights and fundamental freedoms, the right to food, United Nations General Assembly, A/57/356 27 August 2002; Peasant Charter hasil dari WCARRD (World Conference on Agrarian Reform and Rural Development) tahun 1979; International Conference on Agrarian Reform and Rural Development (ICARRD) 2006, Tap MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang Reforma Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam dan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pengaturan Pokok Agraria (UUPA 1960).

UUPA 1960 telah menggariskan prinsip-prinsip reforma agraria:

  1. Bahwa hukum agraria yang masih berlaku sekarang ini sebagian tersusun berdasarkan tujuan dan sendi-sendi dari pemerintahan jajahan dan sebagian dipengaruhi olehnya, hingga bertentangan dengan kepentingan rakyat dan Negara di dalam menyelesaikan revolusi nasional sekarang ini serta pembangunan semesta (Menimbang, huruf b)
  2. Bahwa hukum agraria nasional harus memberi kemungkinan akan tercapainya fungsi bumi, air dan ruang angkasa, sebagai yang dimaksud di atas dan harus sesuai dengan kepentingan rakyat Indonesia serta memenuhi pula keperluannya menurut permintaan zaman dalam segala soal agraria
  3. Atas dasar ketentuan dalam pasal 33 ayat 3 Undang-undang Dasar dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat (Pasal 2 Ayat 1); Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari Negara tersebut pada ayat 2 pasal ini digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur (Pasal 2 Ayat 3).
  4. Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial (Pasal 6).
  5. Untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan (Pasal 7).
  6. Hanya warganegara Indonesia dapat mempunyai hubungan yang sepenuhnya dengan bumi, air dan ruang angkasa, dalam batas-batas ketentuan pasal 1 dan 2. Tiap-tiap warganegara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh suatu hak atas tanah serta untuk mendapatkan manfaat dan hasilnya baik bagi diri sendiri maupun keluarganya. (Pasal 9 Ayat 1-2).
  7. Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai suatu hak atas tanah pertanian pada azasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan (Pasal 10).
  8. Menjamin perlindungan terhadap kepentingan golongan ekonomi yang lemah
  9. Usaha bersama dalam lapangan agraria dalam bentuk koperasi dan gotong royong (pasal 12)

10.  Pemerintah berkewajiban mengelola sumber-sumber agraria agar mempertinggi produksi dan kemakmuran rakyat serta menjamin bagi setiap warga negara derajat hidupnya sesuai dengan martabat manusia. (Pasal 13)

11.  Pemerintah dalam lapangan agraria mencegah adanya monopoli.

12.  Pemerintah memajukan kepastian dan jaminan sosial sosial termasuk di bidang perburuhan, dalam usah-usaha di lapangan agraria.

13.  Pemerintah membuat suatu rencana umum mengenai persediaan, peruntukan dan penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terjadung di dalamnya.

14.  Memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya serta mencegah kerusakannya adalah kewajiban semua pihak (pasal 15)

Selanjutnya, kerangka hukum ini tentu saja harus diikuti dengan iktikad untuk memegang teguh empat prinsip dasar melatar belakangi kelahiran UUPA 1960, yaitu: (1). Pembaruan hukum agraria kolonial menuju hukum agraria nasional yang menjamin kepastian hukum, (2). Penghapusan hak asing dan konsesi kolonial atas tanah di Indonesia, (3). Mengakhiri penghisapan feodal dan perombakan struktur penguasaan tanah, (4). Wujud implementasi atas Pasal 33 UUD 1945.

Bila melihat UUPA 1960, maka agraria yang dimaksud di Indonesia adalah lebih dari sekedar tanah saja, tetapi mencakup juga “Bumi, Air, Ruang Angkasa dan Kekayaan Alam yang Terkandung di dalamnya”. Ketika diadakan reforma agraria di tahun 1962-1965, maka yang dimaksud sebenarnya baru terbatas pada Landreform, dan itupun baru menyangkut tahap awal, yaitu redistribusi tanah dan pembaruan dalam perjanjian bagi hasil.

Pengertian Agraria sebagaimana yang tercantum di dalam UUPA 1960, yaitu di dalam: (a) konsiderans “menimbang” huruf a dan “berpendapat” huruf a; (b) pengaturan Pasal 1, Pasal 2 ayat (1), Pasal 4, 5, 14, 16, 46, 47, 48; (c) penjelasan Undang-Undang; menyimpulkan pengertian sebagai berikut:

  1. Kata ‘agraris’ dipergunakan untuk menggambarkan corak dari susunan kehidupan, termasuk perekonomiannya, rakyat Indonesia.
  2. Materi yang diatur menyangkut pengolahan bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam di dalamnya.
  3. Hak-hak yang diatur meliputi hak-hak atas tanah (sebagai lapisan permukaan bumi termasuk yang berada di bawah air) dan tubuh bumi, juga hak guna air, pemeliharaan dan penangkapan ikan serta hak guna ruang angkasa.

Dengan pengertian seperti di atas, maka hukum agraria serta pengertian agraria di Indonesia merupakan pengertian yang luas, jauh lebih luas daripada hukum pertanahan; karena meliputi juga hukum perairan, keruangkasaan, pertambangan, perikanan, dan sebagainya.[v]

Land reform sebagai bagian khusus di dalam Pembaruan Agraria pada waktu itu dilaksanakan dengan maksud dan tujuan sebagaimana yang diucapkan oleh Menteri Agraria ketika itu, Sadjarwo, pada tanggal 12 September 1960 di depan Sidang Pleno DPR-GR, yaitu :

  • Untuk mengadakan pembagian yang adil atas sumber penghidupan rakyat tani yang berupa tanah, dengan maksud agar ada pembagian hasil yang adil pula dengan merombak struktur pertanahan sama sekali secara revolusioner guna merealisir keadilan sosial.
  • Untuk melaksanakan prinsip: tanah untuk tani, agar tidak terjadi lagi tanah sebagai objek spekulasi dan objek (maksudnya alat) pemerasan.
  • Untuk memperkuat dan memperluas hak milik atas tanah bagi setiap warga negara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita yang bersifat sosial. Suatu pengakuan dan perlindungan terhadap privaat bezit, yaitu hak milik sebagai hak yang terkuat, bersifat perseorangan dan turun-temurun tetapi yang berfungsi sosial.
  • Untuk mengakhiri sistem tuan tanah dan menghapuskan pemilikan dan penguasaan tanah secara besar-besaran dengan tak terbatas, dengan menyelenggarakan batas maksimum dan minimum untuk tiap keluarga. Sebagai kepala keluarga bisa seorang laki-laki ataupun wanita. Dengan demikian, mengikis pula sistem liberalisme dan kapitalisme atas tanah serta memberikan perlindungan terhadap golongan ekonomi lemah.
  • Untuk mempertinggi produksi dan mendorong terselenggaranya pertanian yang intensif secara gotong royong dalam bentuk koperasi dan bentuk gotong royong lainnya, untuk mencapai kesejahteraan yang merata dan adil dibarengi dengan sistem perkreditan yang khusus ditujukan kepada golongan tani.[vi]

Sedangkan ruang lingkup Landreform di dalam UUPA 1960 dan peraturan-peraturan lainnya adalah sebagai berikut:[vii]

  1. Kewajiban mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, bagi pemegang hak atas   tanah pertanian (Pasal 10 ayat 1, 2 dan 3); Pasal 24 yang kemudian diatur dalam Undang-Undang No. 2/1960.
  • Larangan untuk memiliki tanah guntai (absentee) (diatur kemudian dalam PP No. 224/1961 jo PP No. 411/964, serta PP No. 4/1977)
  • Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil (Pasal 53, Undang-Undang No. 2/1960 jo Inpres No. 13/1980, Inpres No. 13/1980 Pasal 4)
  • Penyelesaian masalah gadai (Undang-Undang No. 56 Prp/1960, Keputusan Menteri Pertanian dan Agraria No. SK 10/K/1963, Peraturan Menteri Pertanian dan Agraria No. 20/1963)
  1. Penetapan batas luas areal pemilikan tanah (Pasal 7, diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang No. 56 Prp/1960, Instruksi bersama Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah dengan Menteri Agraria tanggal 5 Januari 1961 No. Sekra 9/1/12).
  • Wajib lapor tanah kelebihan (Pasal 3 Undangh-Undang No. 5 Prp/1960)
  • Larangan mengalihkan hak atas tanah kelebihan (Pasal 10 ayat 1 huruf a)
  1. Redistribusi tanah (penjelasan Pasal 17 UUPA 1960, Pasal 2 dan 3 Undang-Undang No. 56 Prp/1960, PP No. 224/1961, lampiran SK Menteri Pertanian dan Agraria No. 5d XIII/17/ka/1962).
  2. Pemberian ganti rugi (PP No. 224/1961 Pasal 6, Undang-Undang No. 6/1964 tentang surat utang land reform (SHL).


2. Program Strategis Negara

Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2010, pengertian Pendayagunaan Tanah Terlantara untuk Program Strategis Negara adalah untuk pengembangan sektor pangan, energi, dan perumahan rakyat dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat.

2. A. Pangan

Data BPS tahun 2003 menunjukkan bahwa angka kekurangan gizi pada Balita dan wanita usia subur terjadi di beberapa daerah. Sekitar 34-38% dari jumlah anak balita terutama di daerah pedesaaan diperkirakan mempunyai berat badan kurang. Kondisi kekurangan gizi pada balita antardaerah juga memperlihatkan adanya ketimpangan yang tinggi. Pada tahun 2003, 10 provinsi dengan status gizi buruk tertinggi berada di Provinsi Gorontalo, yaitu sebesar 21,7% selanjutnya Provinsi Papua (15,2%), Kalimantan Barat (13,8%), Sumatera Utara (12,8%), NTT (12,7%), Riau (10,8%), NTB (10,5%), Sulawesi Selatan (10,3%), dan Sulawesi Utara (10,0%).

Sementara itu, data Unicef (2006) menunjukkan, penderita gizi buruk pada anak balita meningkat dari 1,8 juta jiwa tahun 2005 menjadi 2,3 juta jiwa tahun 2006. Sedangkan Jaringan Solidaritas Penanggulangan Busung Lapar (2006) menyebutkan 2-4 dari 10 anak balita di 72 kabupaten menderita busung lapar.[viii]

2. A. 1. Pangan dan Kepentingan Nasional

Pasal 33 UUD 1945 menyebutkan: (1). Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan; (2). Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; (3). Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai negara, oleh negara, dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat; (4). Perekonomian nasional diselenggarakan berdasarkan demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi, berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.

Dan pangan, yang merupakan hak yang paling dasar dari warga negara serta salah satu unsur dari kekuatan nasional dalam politik antar bangsa. Untuk itu sangat diperlukan perlindungan negara kepada produksi pangan bagi rakyat dan kedaulatan negara. UU No.7 1996 justru lebih mengatur bagaimana industri komersil dan perdagangan pangan dijalankan.

Sebagai hak dasar, maka pangan merupakan hak asasi manusia di mana negara memiliki kewajiban (state obligation) untuk menghormati (to respect), melindungi (to protect), dan memenuhi (to fulfill) hak atas pangan masyarakat bukannya justru menjadikan pangan sebagai komoditas dagang.

Maka, Pasal 45 Ayat 1 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan yang berbunyi Pemerintah bersama masyarakat bertanggungjawab untuk mewujudkan ketahanan pangan bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945. Seharusnya upaya pemenuhan hak atas pangan adalah tanggungjawab negara sebagai organisasi kekuasaan rakyat kepada setiap individu warga negara Indonesia.

Dalam konteks penghormatan, pemenuhan dan perlindungan hak asasi manusia, berbeda dengan hak sipil-politilk, di mana peran negara harus dikurangi, hak ekonomi, Sosial dan budaya, menuntut peranan negara yang maksimal, apalagi hak atas pangan adalah hak yang paling asasi.

Jika peranan negara dalam pemenuhan hak ekosob tersebut dikontekskan dengan Pasal 33 UUD 1945, maka produksi pangan adalah cabang produksi yang harus dikuasai oleh negara. Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak, di dalam penjelasan Pasal 33 ayat 2 Undang-Undang Dasar 1945 disebutkan sebutkan sebagai “Produksi dikerjakan oleh semua, untuk semua di bawah pimpinan atau pemilikan anggota-anggota masyarakat. Kemakmuran masyarakatlah yang diutamakan, bukan kemakmuran orang-perorang. Sebab itu, perekonomian disusun bersama berdasar asas kekeluargaan.”

Penguasaan negara dalam Pasal 33 UUD 1945, menurut Mahkamah Konstitusi dalam pertimbangan pengujian Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2002 terhadap Pasal 33 UUD 1945 menyatakan bahwa penguasaan negara dalam Pasal 33 UUD 1945 mengandung pengertian yang lebih tinggi daripada pemilikan dalam konsepsi hukum perdata. Konsepsi penguasaan negara merupakan konsepsi hukum publik yang berkaitan dengan kedaulatan publik. Hak menguasai negara bukan dalam makna negara memiliki, tetapi dalam pengertian bahwa negara merumuskan kebijakan (beleid), melakukan pengaturan (regelendaad), melakukan pengurusan (bestuurdaad), melakukan pengelolaan (behersdaad), dan melakukan pengawasan (toezichtthoundendaad)

Dengan demikian, makna penguasaan negara terhadap cabang-cabang produksi yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak, serta terhadap sumber daya alam, tidak menafikan kemungkinan perorangan atau swasta berperan asalkan lima peranan negara/pemerintah sebagaimana disebut di atas masih tetap dipenuhi dan sepanjang pemerintah dan pemerintah daerah memang tidak atau belum mampu melaksanakannya.

Dan untuk menjamin tujuan dari penguasaan negara untuk sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat  adalah dengan penguasaan dalam pengelolaan. Pengertian dikuasai oleh negara dalam mekanisme share-holding adalah penguasaan saham minimal 51% untuk bisa menentukan kebijakan perusahaan dalam mencapai tujuan kemakmuran rakyat yang secara nyata merupakan kewajiban konstitusional dari negara.

2. A. 2. Pangan sebagai Hak Asasi Manusia

UUD 1945 telah mengamanatkan kepada negara untuk tidak melupakan kewajibannya, memenuhi hak warga negara (rakyat).  Berbicara tentang kebutuhan pokok manusia, yang kemudian disebut sebagai hak dasar, akan mencakup tiga hal; pangan, sandang dan papan. Pada Pasal 27 ayat 2 menyebutkan hak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak. Juga di Pasal 34; hak fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara negara.

Indonesia, secara legal formal telah banyak produk hukum yang lahir sebagai landasan penegasan pemenuhan pangan sebagai hak asasi. UUD 1945 yang telah diamandemen tahun 2000, dalam Pasal 28A, 28C dan 28H menjamin hak bagi pelayanan kesehatan, lingkungan yang sehat dan perlindungan dari diskriminasi. Juga Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996 Tentang Pangan (kendati secara epistimologi dan substansi masih bisa diperdebatkan); mengakui bahwa pangan merupakan kebutuhan dasar manusia yang pemenuhannya menjadi hak asasi setiap rakyat Indonesia.

Di luar sisi harfiah pangan yang dijadikan komoditi niaga dan bahan (zat gizi) yang dikonsumsi, pangan juga memiliki kompleksitas fungsi, serta karakter yang unik, baik secara sosial, ekonomi dan budaya.[ix] Pangan bisa berperan sebagai konduktor di setiap tingkat masyarakat. Pun pangan sebagai hasil adaptasi antara manusia dan lingkungannya.

Oleh karena signifikasi pangan telah menjadi nilai universal seluruh umat manusia, maka secara global, pangan juga selalu menjadi isu internasional. Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia yang diproklamirkan pada tahun 1948, dengan tegas dalam pasal 18 sampai 21 mengakui hak-hak ekonomi dan sosial. Disebutkan; hak produksi dan pendidikan, hak dalam bidang perburuan, hak untuk bekerja dan mendapatkan jaminan social serta kebebasan memilih pekerjaan, hak mendapatkan upah yang sama, hak untuk membentuk membentuk dan ikut serta dalam serikat-serkat buruh dan seterusnya. Pun dalam General Comment 12 dari Committee on Economics, Social and Cultural Rights (CESCR) di tahun 1966 telah mengakui hak atas pangan secara internasional sebagai salah satu hak dasar manusia. Pun dalam hal ini CESCR menyatakan bahwa negara berkewajiban untuk dapat menyediakan pangan yang memadai, secara kuantitas dan kualitas, sehingga memenuhi standar hidup yang laik. Dalam paragraph kedua, konvenan ini menyatakan bahwa hak fundamental dari setiap orang untuk bebas dari kelaparan, dan daftar tindakan yang harus dilakukan secara individual negara (state responsibility) maupun melalui kerja sama internasional untuk mengakhiri bencana tersebut. Menurut kesepakatan ini, pemenuhan pangan merupakan hak setiap saat bagi seluruh manusia; laki-laki, perempuan dan anak-anak, sendiri atau dalam komunitas lain. Sifat pemenuhan pangan ini harus secara aman, memadai, bergizi cukup, dapat diterima secara budaya.

Lantas, bagaimana hak atas pangan didefinisikan? Ada beberpa jawaban bagi pertanyaan ini, dengan variasi tambahan, termasuk definisi yang diperoleh dari Kovenan Internasional tentang Hak-hak ekonomi, sosial dan budaya dan dari Komentar Umum No 12 diadopsi pada bulan Mei 1999 oleh Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya PBB, lembaga yang bertanggungjawab untuk memonitor pengimplementasian Konvenan. Definisi yang digunakan dari laporan ini  sebagai berikut, hak atas pangan  adalah hak untuk tetap, permanen dan akses gratis, secara langsung juga atau dalam arti penghasilan keuangan, secara kuantitatif dan kualitatif  memadai dan makanan yang cukup sesuai tradisi kebudayaan rakyat yang selama ini menkonsumsi, dan menjamin mental dan fisik individu dan kolektit, pemenuhan dan martabat kehidupan yang bebas dan adil.

Hak Atas Pangan yang Layak, seperti hak asasi manusia lainnya, membebankan tiga jenis atau tingkat kewajiban negara, yakni; menghormati, melindungi, dan memenuhi. Pada gilirannya, kewajiban untuk memenuhi mencakup kewajiban untuk memfasilitasi serta kewajiban menyediakan. Kewajiban untuk menghormati jalur-jalur akses pada bahan pangan yang telah ada mengharuskan negara penandatangan untuk tidak melakukan tindakan-tindakan yang mengakibatkan pencegahan terhadap akses-akses itu. Kewajiban untuk melindungi membutuhkan tindakan negara untuk menjamin bahwa perusahaan atau individu tidak meniadakan akses Hak Atas Pangan yang Layak terhadap individu-individu lainnya. Kewajiban untuk memenuhi (memfasilitasi) berarti negara harus secara pro-aktif terlibat dalam aktivitas yang dimaksudkan untuk memperkuat akses dan pendayagunaan sumberdaya oleh masyarakat serta cara untuk menjamin kehidupan mereka, termasuk jaminan Hak Atas Pangan. Artinya, kapan saja seorang individu atau kelompok tidak bisa, karena hal-hal yang berada di luar kemampuannya, untuk menikmati Hak Atas Pangan yang Layak sesuai keinginan mereka, negara mempunyai kewajiban memenuhi (menyediakan) hak itu secara langsung.

Lebih spesifik, Panduan Hak Atas Pangan telah menjelaskan tiga level kewajiban negara.[x] Kewajiban untuk menghormati hak atas pangan, mensyaratkan negara, dengan demikian termasuk seluruh organ dan badan-badannya, untuk sejauh mungkin tidak ikut campur dalam upaya masyarakat memenuhi hak atas pangan mereka, jika bentuk campurtangan negara justru akan melanggar integritas perorangan atau melanggar kebebasan individu untuk memilih dan menggunakan sumber daya yang tersedia atau dimiliki dalam upaya mereka memenuhi keperluan dasar mereka. Dalam konteks ini harus diingat bahwa hak asasi menusia memiliki asas indivisibility, yaitu keterkaitan satu bentuk hak asasi dengan bentuk hak asasi yang lain. Maksudnya, hak atas pangan tidaklah berdiri sendiri, namun juga bergantung pada penghormatan akan kebebasan dasar yang lain.

Upaya seseorang untuk memenuhi haknya tidak boleh melanggar hak orang lain. Adalah tugas negara untuk menjamin hal ini, sebagai bentuk tanggung jawab di tingkat kedua yaitu kewajiban untuk melindungi, yang mensyaratkan negara melalui badan-badannya untuk mengambil tindakan yang perlu untuk menjamin tercegahnya seseorang atau kelompok tertentu dari pelanggaran terhadap integritas dan kebebasan bertindak orang atau kelompok lain, atau pelanggaran bentuk hak asasi yang lain, termasuk untuk mencegah terjadinya pelanggaran yang dilakukan oleh perorangan atau kelompok lain dalam memanfaatkan sumber daya yang ada, khususnya sumber daya alam.

Kewajiban melindungi berarti negara harus mengeluarkan peraturan-peraturan atau instrumen-instrumen hukum berkaitan pemenuhan hak atas pangan warganya yang berwawasan pada kepentingan masyarakat secara umum, bukan hanya menguntungkan individu atau kelompok tertentu, serta melaksanakannya dengan konsisten.

Kewajiban untuk memenuhi, secara singkat berarti negara harus berperan aktif membantu warganya dalam upaya memenuhi hak atas pangannya, dengan tidak mengurangi hak atas pangan warganya yang lain. Negara harus memastikan setiap individu dalam wilayah hukumnya mendapatkan kesempatan yang sama untuk memenuhi kebutuhan hidupnya, jika hal tersebut tidak dapat dilakukan mereka sendiri.

Secara umum, sebagaimana yang diuraikan dalam Kovenan Internasional Hak-hak Ekosob, terdapat empat kategori utama pemegang kewajiban pemenuhan hak atas pangan yang laik, yaitu (a) negara-negara dalam kaitannya dengan kewajiban domestik mereka; (b) negara-negara dalam kaitannya dengan kewajiban eksternal mereka; (c) individu, dan (d) komunitas internasional. Bila mengikuti kategori kewajiban tersebut, maka dapat dikategorikan jenis kewajiban dalam konteks hak atas pangan ini. Pertama, kewajiban untuk tidak meniadakan satu-satunya sarana penghidupan yang tersedia bagi seseorang, atau kewajiban untuk menghindari perampasan hak. Kedua, kewajiban untuk melindungi orang-orang dari perampasan oleh orang lain atas satu-satunya sarana penghidupan yang ada, atau kewajiban untuk melindungi dari perampasan hak. Ketiga, kewajiban untuk menyediakan sarana bagi penghidupan mereka yang tidak mampu menyediakan untuk diri sendiri, atau kewajiban membantu yang terampas haknya.[xi]

Dan bila dielaborasi lebih lanjut, menurut Philip Alton,[xii] dapat diperoleh rincian berikut ini. Pertama, kewajiban menghindari perampasan hak meliputi tiga hal, yaitu (i) kewajiban untuk menghindari kebijakan dan praktek internasional yang merampas sarana penghidupan negara-negara lain, atau yang mencanangkan distribusi pangan dunia yang tidak adil; (ii) kewajiban untuk mengurangi kebijakan-kebijakan nasional yang berpengaruh mencanangkan distribusi suplai pangan yang tidak adil; (iii) kewajiban untuk tidak memanfaatkan pangan sebagai sanksi internasional. Kedua, kewajiban untuk mencegah perampasan hak, yaitu (a) kewajiban menjamin bahwa kebijakan dan praktek perdagangan, serta bantuan internasional menyumbang sejauh mungkin pada distribusi pangan yang adil; (b) kewajiban mengatur aktifitas entitas yang berbasis domestik (termasuk perusahaan transnasional dan perusahaan dagang negara) yang aktivitasnya memiliki, atau mungkin dampak yang penting terhadap distribusi suplai pangan dunia.

Ketiga, kewajiban membantu yang terampas haknya yaitu (1) kewajiban negara-negara surplus pangan untuk membantu rencana penyangga darurat dan untuk membantu pada kasus-kasus keadaan darurat internasional, dan (2) kewajiban bekerjasama sejauh mungkin dengan program-program multilateral yang ditujukan guna menjamin distribusi suplai pangan yang adil.

2. A. 3. Reforma Agraria Sebagai Jalan Pemenuhan Hak Atas Pangan

Pasal 11 Kovenan Internasional Hak-hak Ekonomi, Sosial dan Budaya (KIHESB) menyebutkan, Negara Pihak pada Kovenan ini, dengan mengakui hak mendasar dari setiap orang untuk bebas dari kelaparan, baik secara individual maupun melalui kerjasama internasional, harus mengambil langkah-langkah termasuk program-program khusus yang diperlukan untuk meningkatkan cara-cara produksi, konservasi dan distribusi pangan, dengan sepenuhnya memanfaatkan pengetahuan teknik dan ilmu pengetahuan, melalui penyebarluasan pengetahuan tentang asas-asas ilmu gizi, dan dengan mengembangkan atau memperbaiki sistem agraria (reforming agrarian systems) sedemikian rupa, sehingga mencapai suatu perkembangan dan pemanfaatan sumber daya alam yang efisien, dan memastikan distribusi pasokan pangan dunia yang adil yang sesuai kebutuhan, dengan memperhitungkan masalah-masalah.

Dan praktis, Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan tidak memenuhi unsur-unsur progam dalam membebaskan setiap warga negara Indonesia dari kelaparan sebagaimana dimaksudkan dalam KIHESB, Pasal 11 KIHESB jelas menyebutkan bahwa pemenuhan hak atas pangan merupakan bagian dari kebijakan dan strategi pengurangan kemiskinan atau pengakuan hak hidup yang layak (huruf 1) dan memperlihatkan keterkaitan antara akses rakyat kepada tanah, reforma agraria dan hak atas pangan (huruf 2).

Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996, dalam upaya mewujudkan ketahanan pangan, pengaturan yang diberikan untuk pemerintah adalah (Pasal 46-49). Pertama, mewujudkan cadangan pangan nasional; Kedua, penyediaan, pengadaan dan atau penyaluran pangan tertentu yang bersifat pokok; Ketiga, kebijakan mutu pangan nasional dan penganekaragaman pangan; Keempat, mencegah atau menanggulangi gejala kekurangan pangan; Kelima, memberikan kesempatan bagi koperasi dan swasta mewujudkan cadangan pangan; Keenam, pengembangan dan peningkatan partisipasi masyarakat di bidang pangan; Ketujuh, penelitian dan pengembangan tekhnologi di bidang pangan;  Kedelapan; penyebarluasan dan penyuluhan pangan; Kesembilan, kerja sama internasional di bidang pangan; Kesepuluh, penganekaragaman konsumsi masyarakat.

Hal-hal tersebut di atas, belum lagi ditambah dengan peraturan teknis sebagaimana mandat Pasal 50 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan, yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan, dalam Pasal 2 ayat 2 disebutkan, untuk mewujudkan penyediaan pangan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan dengan Mengembangkan sistem produksi pangan yang bertumpu pada sumberdaya, kelembagaan dan budaya lokal; Mengembangkan efisiensi sistem usaha pangan;  Mengembangkan teknologi tenaga pangan; Mengembangkan sarana dan prasarana produksi pangan; Mempertahankan dan mengembang lahan produktif.

Yang harus dilihat di sini adalah, bahwasannya masalah pangan tidak semata-mata persoalan ketersediaan, tetapi bagaimana akses masyarakat kepada pangan itu sendiri, hal inilah yang juga tidak diatur. Dan kemampuan akses masyarakat kepada pangan sendiri kemudian terkait sejauhmana pemenuhan hak hidup dengan standar yang layak. Hal serupa juga dalam persoalan akses masyarakat kepada sumber-sumber agraria, khususnya akses kepada tanah.

Pelapor Khusus Hak Atas Pangan menguatkan kembali rumusan otoritatif mengenai Hak atas Pangan yang dinyatakan dalam General Comment 12 dari Komisi PBB Ekonomi, Sosial, dan Kebudayaan (Committee on Economic, Social, and Cultural Rights), yang menyatakan bahwa “Hak atas Pangan yang memadai terwujud ketika setiap manusia, laki-laki dan perempuan, dan anak-anak, baik secara sendiri atau dalam komunitas bersama orang lain mempunyai akses secara fisik dan ekonomi sepanjang waktu kepada pangan yang memadai atau cara untuk mengadakannya”. Diinspirasikan oleh General Comment tersebut, Pelapor Khusus lebih jauh merumuskan Hak atas Pangan sebagai hak untuk mendapatkan akses yang teratur, tetap, dan bebas, baik secara langsung atau dengan cara pembelian, atas pangan yang memadai dan cukup baik secara kuantitatif maupun kualitatif, yang berhubungan secara langsung pada tradisi dari masyarakat di mana suatu konsumsen itu berasal, dan dengan itu memastikan bahwa kehidupan fisik maupun mental, individu maupun kolektif, yang penuh dan bermartabat yang bebas dari ketakutan.[xiii]

Karenanya poin-poin yang terdapat Pasal 2 Ayat 2 Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan yang mengisyaratkan tentang revitalisasi atau pembaruan metode pertanian menjadi seperti halnya revolusi hijau jika hal itu tidak dibarengi dengan landreform pada khususnya dan reforma agraria pada umumnya.

Mengutip Sekjend PBB yang menyatakan, Special Rappoteur on the right to food, percaya bahwa akses ke tanah adalah elemen kunci yang penting untuk menghapus kelaparan di dunia. Hal ini berarti bahwa pilihan kebijakan seperti reforma agraria harus memainkan peranan penting dalam suatu strategi suatu negara dalam hal keamanan pangan, di mana akses atas tanah adalah mendasar. Seringkali reforma agraria dinyatakan sebagai pilihan yang ketinggalan jaman dan tidak efektif, tetapi bukti tidaklah mendukung pernyataan itu.[xiv]

Lebih lanjut dinyatakan oleh Sekjend PBB, akses atas reforma agraria dan tanah harus menjadi kunci dari  Hak atas Pangan (right to food). Dasar legal sudah jelas di dalam teks Kovenan Internasional Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya. Di bawah artikel 11, paragraf 2 (a), negara-negara berkomitmen untuk “mengembangkan atau memulai reforma sistem agraria dengan cara mana sehingga tercapai pembangunan yang paling efisien dan penggunaan sumber daya alam” (developing or reforming agrarian systems in such a way as to achieve the most efficient development and utilization of natural resources). Sekarang ini terjadi peningkatan pengertian terhadap hal di mana pertanian skala kecil lebih efisien daripada yang berskala besar, dan lebih mampu untuk melindungi lingkungan. Hal ini dapat dapat dipahami bahwa mempromosikan reforma agraria juga berarti mempromosikan pertanian skala kecil. General Comment 12, yang merupakan interpretasi yang otoritatif Komite Ekonomi, Sosial, Ekonomi, Budaya (CESCR) mengenai Hak atas Pangan, menyatakan secara jelas bahwa Hak atas Pangan memerlukan akses fisik dan ekonomi atas sumber daya. Komentar itu mengakui bahwa akses atas pangan datang baik dari akses atas pendapatan, atau akses atas sumber daya produktif seperti tanah. Argumen yang diajukan adalah bahwa kelompok rentan, termasuk mereka yang tidak mempunyai tanah, membutuhkan perhatian khusus, dan bahwa masyarakat adat dan perempuan mempunyai hak atas warisan dan kepemilikan tanah. Jelas bahwa kewajiban pemerintah untuk menghormati Hak atas Pangan berarti bahwa negara harus mengambil segala langkah yang dapat memperbaiki akses atas pangan. Dengan ini, penggusuran tanpa kompensasi yang pantas berati pelanggaran atas Hak Atas Pangan.[xv]

Oleh karenanya, dapat dinyatakan bahwa reforma agrarian sesungguhnya juga merupakan program strategis yang harus diatur oleh negara.

2. A. 4. Peran Masyarakat dalam Program Strategis Negara Sektor Pangan

Bahwa berdasarkan Pasal 45 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan, Pemerintah bersama masyarakat bertanggung jawab untuk mewujudkan ketahanan pangan sebagai bagian program strategis negara. Untuk itu, salah satu program yang perlu diperkuat adalah pembangunan sector pertanian.

Pembangunan pertanian sebagai bagian dari pembangunan nasional adalah pembangunan yang berkelanjutan dan berwawasan lingkungan diarahkan pada berkembangnya pertanian yang maju, efisien, dan tangguh, serta bertujuan untuk meningkatkan hasil dan mutu produksi, meningkatkan pendapatan dan taraf hidup petani, peternak, dan nelayan, memperluas lapangan kerja dan kesempatan berusaha, menunjang pembangunan industry serta meningkatkan ekspor, mendukung pembangunan daerah, dan mengintensifkan kegiatan transmigrasi. Arah pembangunan pertanian sedemikian ini akan memperkokoh landasan bidang ekonomi dalam mencapai tujuan pembangunan nasional.[xvi]

Pun dalam Pasal 3 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1992 tentang System Budidaya Tanaman, disebutkan bahwa system budidaya tanaman salah satunya adalah untuk meningkatkan dan memperluas penganekaragaman hasil tanaman, guna memenuhi kebutuhan pangan, sandang, papan, kesehatan, industri dalam negeri, dan memperbesar ekspor, serta meningkatkan pendapatan dan taraf hidup petani.

Dan terkait dengan pemanfaatan tanah Negara bekas tanah terlantar, guna mencapai tujuan tersebut, pemerintah menetapkan wilayah pengembangan budidaya tanaman dan juga menciptakan kondisi yang menunjang peranserta masyarakat. (Pasal 5)

2. 2. Energi

Sumber daya energi sebagai kekayaan alam merupakan anugerah Tuhan Yang Maha Esa kepada rakyat dan bangsa Indonesia. Selain itu, sumber daya energi merupakan sumber daya alam yang strategis dan sangat penting bagi hajat hidup rakyat banyak terutama dalam peningkatan kegiatan ekonomi, kesempatan kerja, dan ketahanan nasional maka sumber daya energi harus dikuasai negara dan dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Pengelolaan energi yang meliputi penyediaan, pemanfaatan, dan pengusahaannya harus dilaksanakan secara berkeadilan, berkelanjutan, rasional, optimal, dan terpadu guna memberikzn nilai tambah bagi perekonomian bangsa dan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Penyediaan, pemanfaatan, dan pengusahaan energi yang dilakukan secara terus menerus guna meningkatkan kesejahteraan rakyat dalam pelaksanaannya harus selaras, serasi, dan seimbang dengan fungsi lingkungan hidup.

Mengingat arti penting sumber daya energi, Pemerintah perlu menyusun rencana pengelolaan energi untuk memenuhi kebutuhan energy nasional yang berdasarkan kebijakan pengelolaan energi jangka panjang.[xvii]

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi mendefinisikan Pengelolaan energi adalah penyelenggaraan kegiatan penyediaan, pengusahaan, dan pemanfaatan energi  serta penyediaan  caclangan  strategis  dan  konservasi sumber daya energi. Dan dalam hal itu, masyarakat, baik secara perseorangan maupun kelompok, dapat berperan dalam hal penyusunan rencana  umum  energi  nasional dan rencana umum energi daerah serta pengembangan energi untuk kepentingan umum. (Pasal 19 ayat(2)).

Di level kebijakan, selain Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi, terdapat pula sejumlah peraturan perundangan sektoral yang terkait dengannya. Sebut saja, Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2003 tentang Panas Bumi, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Migas, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1997 tentang Ketenaganukliran, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan dan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Minerba.

Aspek Hukum Undang-Undang Ketenagalistrikan

Pembangunan sektor ketenagalistrikan bertujuan untuk memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa guna mewujudkan tujuan pembangunan nasional, yaitu menciptakan masyarakat adil dan makmur yang merata materiil dan spiritual berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Tenaga listrik, sebagai salah satu hasil pemanfaatan kekayaan alam, mempunyai peranan penting bagi negara dalam mewujudkan pencapaian tujuan pembangunan nasional.

Mengingat arti penting tenaga listrik bagi negara dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat dalam segala bidang dan sejalan dengan ketentuan dalam Pasal 33 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang ini menyatakan bahwa usaha penyediaan tenaga listrik dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat yang penyelenggaraannya dilakukan oleh Pemerintah dan pemerintah daerah. Pemerintah dan pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya menetapkan kebijakan, pengaturan, pengawasan, dan melaksanakan usaha penyediaan tenaga listrik.

Pemerintah dan pemerintah daerah menyelenggarakan usaha penyediaan tenaga listrik yang pelaksanaannya dilakukan oleh badan usaha milik negara dan badan usaha milik daerah. Untuk lebih meningkatkan kemampuan negara dalam penyediaan tenaga listrik, Undang-Undang ini memberi kesempatan kepada badan usaha swasta, koperasi, dan swadaya masyarakat untuk berpartisipasi dalam usaha penyediaan tenaga listrik. Sesuai dengan prinsip otonomi daerah, Pemerintah atau pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya menetapkan izin usaha penyediaan tenaga listrik.[xviii]

Berdasarkan Pasal 1 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan, usaha penyediaan tenaga listrik adalah untuk kepentingan umum. Bukti lain bahwa energy listrik diorientasi bagi kepentingan umum adalah Pasal 27 ayat (1) huruf e yang menyatakan bahwa, Untuk kepentingan umum, pemegang izin usaha penyediaan tenaga listrik dalam melaksanakan usaha penyediaan tenaga listrik sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 ayat (1) berhak untuk menggunakan tanah dan melintas di atas atau di bawah tanah

Dalam hal penguasaan, negara (pemerintah dan pemerintah daerah) memegang peran dominan dengan tetap memberikan ruang bagi koperasi dan swadaya masyarakat untuk berpartisipasi dalam usaha penyediaan tenaga listrik (Pasal 4 ayat (2)).

Pernyataan diperbolehkannya masyarakat terlibat dalam penyediaan listrik, dipertegas lagi di Pasal 11 ayat (1) yang menyebut bahwa usaha penyediaan tenaga listrik untuk kepentingan umum dilaksanakan oleh badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah, badan usaha swasta, koperasi, dan swadaya masyarakat yang berusaha di bidang penyediaan tenaga listrik.

Pun, kendati ketenagalistrikan diorientasikan untuk kepentingan umum, Undang-Undang Ketenagalistrikan juga menyebut bahwa energy listrik bisa diperuntukkan bagi kepentingan sendiri. Dan untuk kepentingan itu, masyarakat mendapat porsi peran yang lebih besar. Sebab, bukan hanya koperasi yang diperbolehkan, tetapi juga masyarakat perseorangan. (Pasal 13).

Dari materi Undang-Undang Ketenagalistrikan tersebut dapat disimpulkan bahwa masyarakat, baik sebagai koperasi maupun sebagai perseorangan bisa menjadi subyek yang berhak memperoleh tanah untuk kebutuhan program strategis negara di sektor energi.

Aspek Hukum Undang-Undang Pertambangan Mineral dan Batubara

Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 33 ayat (3) menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Mengingat mineral dan batubara sebagai kekayaan alam yang terkandung di dalam bumi merupakan sumber daya alam yang tak terbarukan, pengelolaannya perlu dilakukan seoptimal mungkin, efisien, transparan, berkelanjutan dan berwawasan lingkungan, serta berkeadilan agar memperoleh manfaat sebesar-besar bagi kemakmuran rakyat secara berkelanjutan.[xix]

Sebagai bagian dari upya pemberdayaan masyarakat dalam rangka mencapai kemakmuran rakyat yang sebesar-besarnya, Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara menyebutkan bahwa selain perusahaan tambang besar terdapat pula Izin Pertambangan Rakyat untuk melaksanakan usaha pertambangan dalam wilayah pertambangan rakyat dengan luas wilayah dan investasi terbatas. (Pasal 1 angka 10)

Pasal tersebut merupakan bukti bahwa masyarakat juga mempunyai hak untuk memperoleh tanah negara bekas tanah terlantar bagi program strategis negara sector energy. Hal diperkuat pula dengan diakuinya Wilayah Pertambangan Rakyat (WPR) sebagai tempat dilakukan kegiatan usaha pertambangan rakyat.

Adapun kriteria wilayah pertambangan rakyat menurut (Pasal 22) adalah sebagai berikut:

  1. mempunyai cadangan mineral sekunder yang terdapat di sungai dan/atau di antara tepi dan tepi sungai;
  2. mempunyai cadangan primer logam atau batubara dengan kedalaman maksimal 25 (dua puluh lima) meter;
  3. endapan teras, dataran banjir, dan endapan sungai purba;
  4. luas maksimal wilayah pertambangan rakyat adalah 25 (dua puluh lima) hektare;
  5. menyebutkan jenis komoditas yang akan ditambang; dan/atau
  6. merupakan wilayah atau tempat  kegiatan tambang rakyat yang sudah dikerjakan sekurang-kurangnya 15 (lima belas) tahun.

Namun, kaitannya dengan pendayagunaan tanah Negara bekas tanah terlantar secara umum, pertambangan mineral dan batubara, bukan semata-mata sebagai program strategis Negara, tapi juga mengarah dalam kelompok kebutuhan sebagai cadangan negara. Pasal 1 angka 33 menyebut bahwa Wilayah Pencadangan Negara, yang selanjutnya disebut WPN, adalah bagian dari WP yang dicadangkan untuk kepentingan strategis nasional.

2. 3. Perumahan Rakyat

Untuk memajukan kesejahteraan umum sebagaimana dimuat di dalam Undang-Undang Dasar 1945, dilaksanakan pembangunan nasional, yang pada hakikatnya adalah pembangunan manusia Indonesia seutuhnya dan pembangunan seluruh masyarakat Indonesia yang menekankan pada keseimbangan pembangunan kemakmuran lahiriah dan kepuasan batiniah, dalam suatu masyarakat Indonesia yang maju dan berkeadilan sosial berdasarkan Pancasila.

Perumahan dan permukiman merupakan kebutuhan dasar manusia dan mempunyai peranan yang sangat strategis dalam pembentukan watak serta kepribadian bangsa, dan perlu dibina serta dikembangkan demi kelangsungan dan peningkatan kehidupan dan penghidupan masyarakat.

Perumahan dan permukiman tidak dapat dilihat sebagai sarana kebutuhan kehidupan semata-mata, tetapi lebih dari itu merupakan proses bermukim manusia dalam menciptakan ruang kehidupan untuk memasyarakatkan dirinya, dan menampakkan jati dirinya.

Untuk menjamin kepastian dan ketertiban hukum dalam pembangunan dan pemilihan setiap pembangunan rumah hanya dapat dilakukan di atas tanah yang dimiliki berdasarkan hak-hak atas tanah sesuai dengan peraturan perundangan-undangan yang berlaku.

Sistem penyediaan tanah untuk perumahan dan permukiman harus ditangani secara nasional karena tanah merupakan sumberdaya alam yang tidak dapat bertambah akan tetapi harus digunakan dan dimanfaatkan sebesar-besarnya bagi kesejahteraan masyarakat. Proses penyediaannya harus dikelola dan dikendalikan oleh pemerintah agar supaya penggunaan dan pemanfaatannya dapat menjangkau masyarakat secara adil dan merata tanpa menimbulkan kesenjangan ekonomi dan sosial dalam proses bermukimnya masyarakat.

Untuk mewujudkan perumahan dan permukiman dalam rangka memenuhi kebutuhan jangka pendek, menengah dan panjang dan sedang dengan rencana tata ruang, suatu wilayah permukiman ditetapkan sebagai kawasan siap bangun yang dilengkapi jaringan prasarana primer dan sekunder lingkungan.

Penyelenggaraan pembangunan perumahan dan permukiman mendorong dan memperkukuh demokrasi ekonomi serta memberikan kesempatan yang sama dan saling menunjang antara badan usaha negara, koperasi, dan swasta berdasarkan asas kekeluargaan.

Pembangunan di bidang perumahan dan permukiman yang bertumpu pada masyarakat memberikan hak dan kesempatan yang seluas-luasnya bagi masyarakat untuk berperan serta.

Di samping usaha peningkatan pembangunan perumahan dan permukiman, perlu diwujudkan adanya ketertiban dan kepastian hukum dalam pemanfaatan dan pengelolaannya. Sejalan dengan peran serta masyarakat di dalam pembangunan perumahan dan permukiman, pemerintah mempunyai kewajiban dan tanggung jawab untuk melakukan pembinaan dalam wujud pengaturan dan pembimbingan, pendidikan dan pelatihan, pemberian bantuan dan kemudahan, penelitian dan pengembangan yang meliputi berbagai aspek terkait antara lain tata ruang, pertanahan, prasarana lingkungan, industri bahan dan komponen, jasa konstruksi dan rancang bangun, pembiayaan, kelembagaan, sumber daya manusia serta peraturan perundang-undangan.[xx]

Pembangunan perumahan dan permukiman yang harus mencerminkan perwujudan manusia seutuhnya dan peningkatan kualitas manusia meniadakan kecemburuan sosial dan secara positif menciptakan perumahan dan permukiman yang mencerminkan kesetiakawanan serta keakraban sosial. Pembangunan perumahan dan permukiman harus memperhatikan aspek sosial, ekonomi, budaya, pendidikan dan kemampuan masyarakat serta berwawasan lingkungan.[xxi]

2. 3. A. Rumah Sebagai Hak

Perumahan dan permukiman merupakan kebutuhan dasar (basic need) manusia, yang berfungsi sebagai tempat tinggal atau hunian yang digunakan oleh manusia untuk melindungi diri dari cuaca, iklim dan gangguan lainya. Adapun fungsi lain dari rumah adalah sebagai lingkungan tempat tinggal untuk mengembangkan kehidupan dan penghidupan keluarga. Perumahan dan permukiman tidak dapat dilihat sebagai  sarana kehidupan semata, akan tetapi merupakan proses berfikir dalam menciptakan ruang kehidupan untuk kehidupan masyarakat. Dengan demikian rumah dan permukiman mempunyai peranan yang sangat strategis untuk mewujudkan pembangunan nasional yang pada hakekatnya adalah pembangunan manusia Indonesia yang seutuhnya.

Hak rakyat atas perumahan dalam disiplin hak asasi manusia (HAM) seringkali dipersamakan dengan hak rakyat atas tempat untuk hidup. Karena hak ini berkaitan dengan hidup seseorang, maka rumah dalam pengertian ini mencakup makna perumahan yang memadai (adequate housing). Kata ‘memadai’ ini menjadi penting untuk membedakan pendefinisian kata ‘rumah’ menjadi tidak sekadar sebentuk bangunan persegi empat yang mempunyai atap. Dari standar internasional HAM, kita dapat meminjam makna rumah yang memadai, yakni ketersediaan pelayanan, material, fasilitas dan infrastruktur. Memadai juga mengandung makna adanya pemenuhan prinsip-prinsip seperti affordability, habitability, accessibility. Selanjutnya, ‘memadai’ juga mempertimbangkan faktor-faktor yang wajib dipertimbangkan dan dipenuhi seperti faktor lokasi (location) dan culturally adequate. Standard internasional menyatakan legal security of tenure sebagai sebuah prinsip yang erat kaitannya dengan pemenuhan hak rakyat atas perumahan.[xxii]

Hak atas perumahan di Indonesia dinyatakan dalam Pasal 27 ayat (1) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2009 tentang Hak Asasi Manusia yang menyebutkan, “Setiap warga negara Indonesia berhak untuk secara bebas bergerak, berpindah, dan bertempat tinggal dalam wilayah negara Republik Indonesia”. Selanjutnya, dipertegas lagi dalam Pasal 40, dengan menyatakan bahwa, “Setiap orang berhak untuk bertempat tinggal serta berkehidupan yang layak”.

Selain itu, pengakuan perumahan sebagai Hak asasi Manusia juga tercantum dalam Undang Undang Nomor 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Permukiman (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1992 Nomor 23), Pasal 5 ayat (1), di mana disebutkan bahwa, “Setiap warga negara mempunyai hak untuk menempati atau menikmati dan atau memiliki rumah yang layak dalam lingkungan yang sehat, aman, serasi dan teratur”.

2. 3. B. Aspek Hukum Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Pemukiman

Salah satu hal penting yang harus menjadi catatan dalam kebijakan ini soal penjaminan keterlibatan/ peranserta masyarakat dalam proses pembangunan. Di Pasal 29 dinyatakan:

  1. Setiap warga negara mempunyai hak dan kesempatan yang sama dan seluas-luasnya untuk berperan serta dalam pembangunan perumahan dan permukiman.
  2. Pelaksanaan peran serta masyarakat sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dapat dilakukan secara perseorangan atau dalam bentuk usaha bersama.

Dalam penjelasannya, disebutkan bahwa peranserta masyarakat dilibatkan secara dini, mulai dari tahapan menyepakati permasalahan bersama, merumuskan program, menyusun rencana pelaksanaan, mengawasi dan mengendalikan program dengan pendekatan dari bawah ke atas. Pelaksanaan peran serta masyarakat di bidang perumahan dan permukiman dapat melalui proses formal dan non formal, baik dalam bentuk koperasi maupun bentuk usaha bersama swadaya masyarakat yang lain.

Adapun, yang menjadi subyek dalam proses pembangunan perumahan menurut kebijakan ini (Pasal 6) adalah:

  1. Pemilik hak atas tanah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
  2. Bukan pemilik hak atas tanah dapat dilakukan atas persetujuan dari hak atas tanah dengan suatu perjanjian tertulis.

Sementara, dalam hal peruntukan, menurut Pasal 9, pemerintah dan badan-badan sosial atau keagamaan dapat menyelenggarakan pembangunan perumahan untuk memenuhi kebutuhan khusus dengan tetap memperhatikan ketentuan undang-undang ini.

Pembangunan perumahan oleh pemerintah untuk memenuhi kebutuhan khusus antara lain transmigrasi, pemukiman kembali korban bencana dan permukiman yang terpencar-pencar, dan pembangunan rumah dinas. Sedangkan pembangunan perumahan oleh badan-badan sosial atau keagamaan antara lain untuk menampung orang lanjut usia (jompo), dan yatim piatu.

Sementara, obyek dari pembangunan  perumahan dan permikiman menurut Pasal 32 peraturan ini antara lain:

  1. tanah yang langsung dikuasai negara;
  2. konsolidasi tanah oleh pemilik tanah ;
  3. pelepasan hak atas tanah oleh pemilik tanah yang dilakukan sesuai dengan peraturan perundangan-undangan yang berlaku.

Penyediaan tanah untuk perumahan dan permukiman melalui penggunaan tanah negara, selain ditujukan untuk penyediaan kaveling tanah matang dengan penerapan subsidi silang, juga ditujukan sebagai modal untuk cadangan tanah negara secara berkelanjutan. Penerimaan hasil pengusahaan tanah negara tersebut digunakan untuk penyediaan tanah di lokasi lain sehingga selalu tersedia cadangan tanah negara dalam jumlah yang memadai untuk pembangunan perumahan dan permukiman pada waktu yang akan datang. Hal yang menjadi catatan dari konsep penyediaan ini adalah, bahwa penyediaan tanah untuk perumahan dan permukiman juga masuk dalam kerangka besar cadangan Negara.

2. 3. C. Konsep Dasar Penataan Ruang

Dalam UUD 1945 Pasal 33, disebutkan bahwa bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai negara dan dipergunakan untuk sebesar – besarnya kemakmuran rakyat. Oleh karena itu ketiga komponen yang merupakan elemen  ruang kehidupan harus dimanfaatkan dan dikembangkan secara berencana sehingga dapat menunjang kegiatan pembangunan secara berkelanjutan dalam rangka kelangsungan kemakmuran rakyat.

Dalam Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Dasar Pokok Agraria yang sering disebut dengan Undang Undang Pokok Agraria (UUPA) Pasal 14 ayat (1), disebutkan bahwa pemerintah dalam rangka sosialisme Indonesia, membuat suatu rencana umum mengenai persediaan, peruntukan dan penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung didalamnya untuk keperluan negara; untuk keperluan peribadatan; untuk keperluan pusat – pusat kehidupan masyarakat; untuk keperluam memperkembangkan produksi pertanian, peternakan, dan perikanan dan sejalan dengan itu; untuk keperluan memperkembangnkan industri, transmigrasi dan pertambangan.[xxiii]

Sedangkan dalam Pasal 1 Undang undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, disebutkan bahwa Ruang adalah wadah yang meliputi ruang darat, ruang laut, dan ruang udara, termasuk ruang di dalam bumi sebagai satu kesatuan wilayah, tempat manusia dan makhluk lain hidup, melakukan kegiatan, dan memelihara kelangsungan hidupnya. Sementara, pengertian Penataan ruang adalah suatu sistem proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang.

Menurut Undang-Undang Penataan Ruang tersebut, penyelenggaraan penataan ruang bertujuan untuk mewujudkan ruang wilayah nasional yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan berlandaskan Wawasan Nusantara dan Ketahanan Nasional dengan:

  1. terwujudnya keharmonisan antara lingkungan alam dan lingkungan buatan;
  2. terwujudnya keterpaduan dalam penggunaan sumber daya alam dan sumber daya buatan dengan memperhatikan sumber daya manusia; dan
  3. terwujudnya pelindungan fungsi ruang dan pencegahan dampak negatif terhadap lingkungan akibat pemanfaatan ruang.

Dan sebagai muaranya, seperti tercantum dalam Pasal 7 ayat (1), disebutkan bahwa “Negara menyelenggarakan penataan ruang untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Tentunya dalam artian rakyat disini bukan segelintir rakyat tetapi rakyat pada umumnya. Kesemua rakyat akan merasakan suatu kenikmatan hidup di sesuatu kota ataupun di daerah.[xxiv] Hal ini sesuai dengan ajaran Jeremy Bentham yaitu:

  1. Tujuan hukum dan wujud keadilan menurut Jeremy Bentham adalah untuk mewujudkan the greatest happiness for the greatest number of people (kebahagiaan yang sebesar – besarnya untuk sebanyak – banyaknya orang)
  2. Tujuan perundang – undangan menurut Jeremy Bentham adalah untuk menghasilkan kebahagiaan bagi masyarakat. Untuk itu perundang – undangan harus berusaha untuk mencapai empat tujuan yaitu ;
  • to provide subsistence (untuk memberi nafkah hidup)
  • to provide abudance (untuk memberikan makanan yang berlimpah)
  • to provide security (untuk memberikan perlindungan)
  • to provide equility (untuk mencapai persamaan).[xxv]

Dalam mencapai tujuan tersebut, maka dalam tataran operasional perencanaan tata ruang menurut Ginandjar Kartasasmita paling tidak ada tiga tahapan yang harus ditempuh yaitu :

  1. Pengenalan kondisi tata ruang yang ada dengan melakukan pengkajian untuk melihat pola dan interaksi unsur pembentuk ruang, manusia, sumber daya alam;
  2. Pengenalan masalah tata ruang serta perumusan kebijakan pengembangan tata ruang wilayah nasional menekankan masalah dikaitkan dengan arahan kebijakan pemanfaatan ruang masa datang serta kendalanya;
  3. Penyusunan strategi pemanfaatan ruang.[xxvi]

Perencanaan tata ruang itu mencakup perencanaan struktural dan pola pemanfatan ruang yang meliputi tata guna tanah, tata guna air, tata guna udara, dan tata guna sumber daya alam lainnya. Perencanaan struktur dan pola pemanfatan ruang merupakan kegiatan penyusunan rencana tata ruang yang produknya menitikberatkan kepada pengaturan hierarkhi yang menurut Hans Kelsen bahwa suatu norma hukum dibuat menurut norma hukum yang lebih tinggi, dan norma hukum yang lebih tinggi ini pun dibuat menurut norma hukum yang lebih tinggi lagi, dan demikian seterusnya sampai kita berhenti pada norma hukum yang tertinggi yang tidak dibuat oleh norma lagi melainkan ditetapkan terlebih dahulu keberadaannya oleh masyarakat atau rakyat. Hans Kelsen menamakan norma tertinggi tersaebut sebagai Grundnorm atau Basic Norm (Norma Dasar), dan grundnorm pada dasarnya tidak berubah-ubah. (Esmi Warasih, 2005; 31-32)

Di dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) tahun 2004 – 2009, rencana tata ruang merupakan landasan atau acuan kebijakan spasial bagi pembangunan lintas sektor maupun wilayah agar pemanfaatan ruang dapat sinergis dan berkelanjutan. Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN) telah menetapkan norma – norma spatial pemanfaatan ruang nasional. Penjabaran RTRWN dilakukan dalam RTRW Pulau untuk setiap pulau besar/kepulauan di Indonesia. RTRW Pulau berisikan :

(a)   pola pemanfatan ruang kawasan lindung dan kawasan budidaya;

(b)   struktur pengembangan jaringan prasarana wilayah, termasuk pusat-pusat pemukiman (perkotaan).

Oleh karena itu, sangat penting untuk memanfaatkan RTRW Nasional dan RTRW Pulau sebagai acuan penataan ruang daerah, yang kemudian dijabarkan kedalam RTRW Provinsi dan Kabupaten/ Kota.

Adapun fungsi penataan ruang wilayah nasional adalah; sebagai alat keterpaduan dalam pengembangan wilayah dan pembangunan daerah; sebagai alat untuk usaha pemanfaatan ruang kawasan perkotaan dan kawasan perdesaan agar terintegrasi; sebagai alat untuk  mewujudkan kesatuan  pembangunan Ipoleksosbudhankam dan wilayah dalam wawasan nusantara; sebagai arahan/rujukan kegiatan pembangunan sektor, antar daerah, daerah-daerah, dunia usaha dan masyarakat secara menyeluruh.[xxvii]

3. Cadangan Negara

3. 1. Menurut UUPA 1960

Pasal 33 UUD 1945, mengamanatkan kekayaan alam dan cabang produksi yang menyangkut hajat hidup orang banyak dikuasai negara tujuan untuk kemakmuran rakyat. Selanjutnya, UUPA 1960, sebagai peraturan guna mengimplentasikan pasal 33 UUD 1945 di lapangan agraria (kekayaan alam), menegaskan bahwa setiap hak atas tanah memiliki fungsi sosial. Artinya, pemanfaatan tidak hanya  memberi manfaat bagi pemiliknya, tetapi juga masyarakat sekelilingnya dan tidak boleh merugikan kepentingan umum.

Melalui Pasal 7, UUPA 1960 kemudian menegaskan, untuk tidak merugikan kepentingan umum, maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan. Dilanjutkan dengan 18 UUPA 1960, untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan mengganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang.

Memang, telah disebutkan dalam Pasal 18 UUPA 1960, untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan mengganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang. Untuk itu kemudian diterbitkanlah Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pentjabutan Hak-hak atas Tanah dan Benda-benda Diatasnja. Artinya, dengan alasan kepentingan umum negara dapat mengambilalih tanah-tanah masyarakat maupun swasta.

Namun, sebagai catatan penting, UUPA 1960 juga memberikan kewajiban kepada negara untuk melaksanakan pembaruan agraria atau landreform melalui pembaruan struktur penguasaan dan pengusahaan sumber-sumber agraria yang merdeka dari penjajahan, demokratis, berkeadilan sosial dan berwawasan lingkungan serta menjadi basis pembangunan nasional. Untuk itu, fungsi sosial tanah kemudian haruslah dikontekskan dengan pembaruan agraria, di mana UUPA 1960 telah memberikan kewajiban kepada negara dan hak kepada warga negara.

Pertama, pemerintah membuat rencana semesta penggunaan sumber-sumber agraria;  mengelola sumber-sumber agraria agar mempertinggi produksi dan kemakmuran rakyat serta menjamin bagi setiap warga negara derajat hidupnya sesuai dengan martabat manusia; dalam lapangan agraria mencegah adanya monopoli swasta; memajukan kepastian dan jaminan sosial sosial termasuk di bidang perburuhan dalam usaha-usaha di lapangan agraria; dan dalam rangka mengatur untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan

Kedua, perlindungan negara atas hak-hah masyarakat antara lain, hanya warganegara Indonesia dapat mempunyai hubungan yang sepenuhnya dengan bumi, air dan ruang angkasa; tiap-tiap warganegara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh suatu hak atas tanah serta untuk mendapatkan manfaat dan hasilnya baik bagi diri sendiri maupun keluarganya; setiap orang dan badan hukum yang mempunyai suatu hak atas tanah pertanian pada azasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan; perlindungan terhadap kepentingan golongan ekonomi yang lemah; usaha bersama dalam lapangan agraria dalam bentuk koperasi dan gotong royong.

3. 2. Peraturan Perundangan Terkait

3. 2. 1. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara

Dalam Pasal 1 kebijakan ini, disebutkan bahwa sistem pertahanan negara adalah sistem pertahanan yang bersifat semesta yang melibatkan seluruh warga negara, wilayah, dan sumber daya nasional lainnya, serta dipersiapkan secara dini oleh pemerintah dan diselenggarakan secara total, terpadu, terarah, dan berlanjut untuk menegakkan kedaulatan negara, keutuhan wilayah, dan keselamatan segenap bangsa dari segala ancaman. Dan yang dimaksud dengan sumber daya nasional termasuk di dalamnya adalah sumber daya manusia, sumber daya alam, dan sumber daya buatan. Adapun pengertian dari sumber daya alam adalah potensi yang terkandung dalam bumi, air, dan dirgantara yang dalam wujud asalnya dapat didayagunakan untuk kepentingan pertahanan negara.

Menurut Pasal 8 peraturan ini, sumberdaya alam yang yang masuk sebagai komponen cadangan, bersama dengan unsur lain seperti warga negara, sumberaya buatan, serta sarana dan prasarana nasional, telah disiapkan untuk dikerahkan melalui mobilisasi guna memperbesar dan memperkuat komponen utama.

Dan untuk pengelolaan sistem pertahanan negara, sebagaimana dimaksud di atas, perencanaan, penyelenggaraan, dan pengawasan sistem pertahanan negara yang tertuang dalam kebijakan umum pertahanan harus sudah ditetapkan oleh Presiden. (Pasal 13)

Kemudian, segala sumber daya nasional yang berupa sumber daya manusia, sumber daya alam dan buatan, nilai-nilai, teknologi, dan dana dapat didayagunakan untuk meningkatkan kemampuan pertahanan negara yang diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah. (Pasal 20)

Artinya, pemerintah seharusnya sudah mempunyai peta kebutuhan lahan untuk kepentingan pertahanan nasional yang tertuang dalam kebijakan umum pertahanan. Sehingga, kurang tepat jika kemudian tanah Negara bekas tanah terlantar dialokasikan pula untuk kebutuhan pertahanan. Sebab, peta kebutuhan lahan untuk pertahanan tidak harus mengikuti keberadaan/ lokasi tanah terlantar.

3. 2. 2. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana

Negara kesatuan Republik Indonesia memiliki wilayah yang luas dan terletak digaris katulistiwa pada posisi silang antara dua benua dan dua samudra dengan kondisi alam yang memiliki berbagai keunggulan, namun dipihak lain posisinya berada dalam wilayah yang memiliki kondisi geografis, geologis, hidrologis, dan demografis yang rawan terhadap terjadinya bencana dengan frekwensi yang cukup tinggi, sehingga memerlukan penanganan yang sistematis, terpadu, dan terkoordinasi.

Potensi penyebab bencana diwilayah negara kesatuan Indonesia dapat dikelompokan dalam 3 (tiga) jenis bencana, yaitu bencana alam, bencana non alam, dan bencana sosial. Selama ini masih dirasakan adanya kelemahan baik dalam pelaksanaan Penaggulangan Bencana maupun yang terkait dengan landasan hukumnya. Karena belum ada Undang-undang yang secara khusus menangani bencana.

Latar belakang kenyataan tersebut yang mendasari kelahiran Undang-Undang Penanggulangan Bencana, yang diasumsikan akan mampu memberikan dasar hukum sekaligus guideline terkait bencana. Dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2009 ini, yang dimaksud dengan Penanggulangan Bencana merupakan salah satu bagian dari pembangunan nasional yaitu serangkaian kegiatan Penanggulangan Bencana sebelum, pada saat maupun sesudah terjadinya bencana. Dan untuk melaksanakan penanggulangan bencana, pemerintah (Badan Penanggulangan Bencana) mempunyai tugas secara terintegrasi yang meliputi, prabencana, saat tanggap darurat, dan pascabencana (Pasal 16).

Oleh karenanya, bisa diprediksi bahwa selama proses penanggulangan bencana ini akan memiliki keterkaitan erat dengan pemanfaatan tanah. Di Pasal 32 disebutkan bahwa dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana, pemerintah dapat menetapkan daerah rawan bencana menjadi daerah terlarang untuk permukiman dan/ atau mencabut atau mengurangi sebagian atau seluruh hak kepemilikan setiap orang atas suatu benda.

Beberapa contoh materi kebijakan ini yang juga memiliki korelasi terhadap pemanfaatan atau penggunaan tanah adalah:

  1. Rehabilitasi. Dalam tahapan ini, akan dilakukan perbaikan dan pemulihan semua aspek pelayanan publik atau masyarakat sampai tingkat yang memadai pada wilayah pascabencana dengan sasaran utama untuk normalisasi atau berjalannya secara wajar semua aspek pemerintahan dan kehidupan masyarakat pada wilayah pascabencana.
  2. Rekonstruksi. Dalam tahap ini, akan dilakukan pembangunan kembali semua prasarana dan sarana, kelembagaan pada wilayah pascabencana, baik pada tingkat pemerintahan maupun masyarakat dengan sasaran utama tumbuh dan berkembangnya kegiatan perekonomian, sosial dan budaya, tegaknya hukum dan ketertiban, dan bangkitnya peran serta masyarakat dalam segala aspek kehidupan bermasyarakat pada wilayah pascabencana.

Berdasarkan hal tersebut, maka memungkinkan untuk mengalokasikan tanah Negara bekas tanah terlantar untuk kebutuhan penanggulangan bencana, khususnya dalam hal relokasi.

3. 2. 3. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Permukiman

Dalam Pasal 32 peraturan ini, menyebutkan obyeknya antara lain:

  1. tanah yang langsung dikuasai negara;
  2. konsolidasi tanah oleh pemilik tanah ;
  3. pelepasan hak atas tanah oleh pemilik tanah yang dilakukan sesuai dengan peraturan perundangan-undangan yang berlaku.

Selanjutnya, dalam penjelasan dinyatakan bahwa penyediaan tanah untuk perumahan dan permukiman melalui penggunaan tanah negara, selain ditujukan untuk penyediaan kaveling tanah matang dengan penerapan subsidi silang, juga ditujukan sebagai modal untuk cadangan tanah negara secara berkelanjutan. Penerimaan hasil pengusahaan tanah negara tersebut digunakan untuk penyediaan tanah di lokasi lain sehingga selalu tersedia cadangan tanah negara dalam jumlah yang memadai untuk pembangunan perumahan dan permukiman pada waktu yang akan datang.

3. 2. 4. Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum

Kebijakan tentang pengadaan tanah untuk kepentingan umum telah ada sejak lama. Di tahun 1993, lahir Keppres Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum Demi Pembangunan. Kebijakan ini merupakan dasar legal bagi upaya membebaskan tanah, di mana cara-cara membebaskan tanah, persoalan ganti rugi yang tidak adil, serta apa yang dimaksud sebagai kepentingan umum (manipulasi arti kepentingan umum), telah menjadikan upaya membebaskan tanah menjadi konflik agraria yang penuh dengan pelanggaran HAM (penggusuran atau pemindahan penduduk secara paksa) dengan dalih kepentingan umum ternyata ujungnya adalah kepentingan swasta, seperti lapangan golf, pabrik, perkebunan, dan lain-lain.

Selanjutnya, dengan dalih lebih memberikan kepastian hokum, maka diterbitkanlah Perpres Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Sontak, peraturan ini langsung menuai polemic. Di kalangan masyarkat, muncul gelombang penolakan terhadap Perpres Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum, baik melalui aksi massa maupun aksi hukum melalui judicial review di Mahkamah Agung. Sehingga, Perpres tersebut kemudian direvisi menjadi Perpres Nomor 65 Tahun 2006.

Dan sebagai catatan, kendati melalui kebijakan ini pemerintah bisa memanfaatkan tanah terlantar untuk kebutuhannya, namun dalam prosesnya harus tetap merujuk pada Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang. Hal ini disebutkan dalam Pasal 4 ayat (1) Perpres Nomor 65 ini, bahwa Pengadaan dan rencana pemenuhan kebutuhan tanah yang diperlukan bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum hanya dapat dilakukan apabila berdasarkan pada Rencana Tata Ruang Wilayah yang telah ditetapkan lebih dahulu.

Selain itu, berdasarkan daftar bidang-bidang pembangunan untuk kepentingan umum tersebut di atas, beberapa hal sudah diatur dalam peraturan perundangan sektoralnya. Semisal, untuk kebutuhan pertahanan nasional, sudah diatur dalam Undang-Undang Pertahanan Negara. Pun untuk fasilitas Umum dan Fasilitas Sosial, semuanya ternyata masih mengacau pada Undang-Undang Penataan Ruang.

Satu hal yang masih memungkinkan hanya soal kebutuhan lahan untuk relakasi bencana. Sebab, dalam Perpres Nomor 65 tahun 2006 ini belum masuk dalam daftar bidang. Sementara, dalam Undang-Undang Penanggulangan Bencana jelas mengindikasikan kebutuhan tanah dalam banyak prosesnya.

Kesimpulan

  1. Bahwa reforma agrarian sangat dibutuhkan guna menyelesaikan persoalan ketimpangan tanah di Indonesia, yang kesemuanya ditujukan untuk mencapai cita-cita sebesar-besar kemakmuran rakyat.
  2. Inti dari reforma agraria adalah landreform yaitu redistribusi kepemilikan dan penguasaan tanah. Meskipun demikian landreform tidak akan berhasil jika tidak didukung oleh program-program penunjang seperti pengairan, perkreditan, penyuluhan, pendidikan, pemasaran, dan sebagainya. Jadi reforma agraria adalah landreform plus.
  3. Reforma agrarian sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 lebih dititik beratkan pada penataan ulang atau restrukturisasi pemilikan, penguasaan, dan penggunaan sumber-sumber agraria, terutama tanah untuk kepentingan petani, buruh tani, dan rakyat kecil atau golongan ekonomi lemah pada umumnya seperti terangkum dalam Pasal 6,7,9,10,11,12,13,14,15,17. Artinya, terdapat prioritas tanah bagi perseorangan miskin untuk memperoleh tanah.
  4. Bahwa reforma agrarian sebagai sebuah kebutuhan nasional untuk mengatasi persoalan kemiskinan di Indonesia, maka reforma agrarian sesungguhnya bisa disebut sebagai program strategis Negara. Dan dikarenakan reforma agrarian memberi prioritas terhadap perseorangan/ rakyat miskin, maka program strategis negara di sector pangan, energy dan perumahan, sesungguhnya bisa juga dilaksanakan oleh rakyat.
  5. Bahwa peruntukan tanah tidak bisa didikotomikan melalui reforma agrarian, program strategis Negara, dan cadangan Negara. Sebab, satu dan lainnya mempunyai keterkaitan. Semisal, reforma agrarian sesungguhnya juga merupakan program strategis Negara. Atau, ketenagalistrikan sebagai salah satu sector energy, yang dalam Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2010 masuk sebagai program strategis Negara, ternyata juga merupakan program kepentingan umum (berdasarkan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009) yang notabene dalam PP No. 11 Tahun 2010 akan dialokasikan sebagai cadangan Negara.
  6. Bahwa untuk kebutuhan cadangan Negara, tidak perlu dicantumkan peruntukan bagi pertahanan negara, fasilitas umum dan fasilitas social. Sebab, untuk kebutuhan pertahanan Negara, telah diatur dalam Undang-Undang Pertahanan Negara, di mana disebutkan bahwa pemerintah seharusnya sudah mempunyai peta kebutuhan lahan untuk kepentingan pertahanan nasional yang tertuang dalam kebijakan umum pertahanan. Sehingga, kurang tepat jika kemudian tanah Negara bekas tanah terlantar dialokasikan pula untuk kebutuhan pertahanan. Sebab, peta kebutuhan lahan untuk pertahanan tidak harus mengikuti keberadaan/ lokasi tanah terlantar.
  7. Khusus untuk kebutuhan penanggulangan bencana, negara bisa mengalokasikan tanah Negara bekas tanah terlantar sebagai cadangan Negara. Sebab, berdasarkan Undang-Undang Penanggulangan Bencana mengindikasikan adanya kebutuhan tanah hampir di seluruh prosesnya, khususnya bagi relokasi korban bencana. Sementara, dalam Perpres Nomor 65 Tahun 2006, perihal tanah relokasi bencana tidak dicantumkan bidang-bidang pembangunan untuk kebutuhan umum.
  8. Bahwa masyarakat mempunyai hak sebagai subyek untuk memperoleh peruntukan tanah Negara bekas tanah terlantar, baik melalui reforma agrarian, program strategis Negara, maupun cadangan negara.

[i] A.P. Parlindungan, “Review Undang-Undang Pertanahan di Indonesia dan Prospek Pembaharuannya: Sebuah Tinjauan Umum”, paper dalam Dialog Pertanahan yang diadakan oleh Bina desa di Jakarta tanggal 12-14 Agustus 1991, hlm. 17-18.

[ii] Mengenai hal ini lihat: Richard Levin dan Michael Neocosmos, “The Agrarian Question and Class Contradictions in South Africa: Some Theoritical Considerations”, dalam Journal of Peasant Studies Vol. 16 No. 2, hal. 230-259; Henry Bernstein, “Social Change in the South African Countryside? Land and Production, Poverty and Power”, dalam Journal of Peasant Studies Vol. 25 No. 4, hal. 1-32; Putzel, The Captive Land, 1992; Bonnie Setiawan, “Konsep Pembaruan Agraria: Sebuah Tinjauan Umum”, dalam Reformasi Agraria: Perubahan Politik, Sengketa, dan Agenda Pembaruan Agraria di Indonesia, Dianto Bachriadi, Erpan Faryadi dan Bonnie Setiawan (ed.). Jakarta: Lembaga Penerbit FE Universitas Indonesia, 1997, hal. 3-38; juga dokumen Piagam Kaum Tani, Deklarasi mengenai Prinsip-prinsip dan Program Aksi Konferensi Dunia mengenai Pembaruan Agraria dan Pembangunan Pedesaan. Roma: FAO, 1981.

[iii] Lihat Putzel, A Captive Land, 1992, hal. xxii-xxiii.

[iv] Lihat Wiradi, Reforma Agraria, 2000, khususnya hal. 151-191 dan 202-206.

[v] Lihat dalam Hasan Wargakusumah et.al., Hukum Agraria I (Jakarta: APTIK dan PT Gramedia Pustaka Utama, 1992), hlm. 8.

[vi] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, 1975, hlm. 279, dikutip dari Wargakusumah et.al., Ibid., hlm. 149-150.

[vii] Wargakusumah et.al., Ibid., hlm. 150-160.

[viii] Harian Kompas, edisi 17 Oktober 2007.

[ix] Kaman Ninggolan, Implikasi Hak Atas Kecukupan Pangan Terhadap Kebijakan Ketahanan Pangan.

[x] Lihat Panduan “The Right to Adequate Food and to be Free from Hunger: Updated Study on the Right to Food” (Dokumen PBB nomor E/CN.4/sub.2/1999/12), disusun oleh Asbjorn Eide.

[xi] Amidhan, Tinjauan Empiris Pemenuhan Hak Atas Pangan: Perspektif Hak Asasi Manusia, Makalah Seminar Nasional Hak Atas Kecukupan Pangan, Jakarta, 13 Juli 2005, hlm. 6.

[xii] Philip Alston, Hukum Internasional dan Hak atas Pangan dalam T. Mulya Lubis, Hak-hak Asasi Manusia dalam Masyarakat Dunia, Isu dan Tindakan, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, 1993, hlm. 135-156.

[xiii] United Nation General Assembly, A/57/356, 27 August 2002, The right to food Note by the Secretary-General

[xiv] Ibid

[xv] Ibid

[xvi] Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1992 tentang System Budidaya Tanaman

[xvii] Penjelasan Umum Undang-Undang nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi.

[xviii] Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan

[xix] Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara

[xx] Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Pemukiman.

[xxi] Komarudin, Menelusuri Pembangunan Perumahan Dan Pemukiman, Yayasan Real Estat Indonesia – PT. Rakasindo, Jakarta, 1997.

[xxii] A. Patra M. Zen, Hak Rakyat atas Perumahan: Membuat Kerangka Evaluasi terhadap Realisasi Pemenuhan Hak oleh Pemerintah

[xxiii] Suryaningsih, Makalah “Aspek Hukum dan Pengembangan Wilayah Perumahan dan Permukiman Dalam Rangka Pembangunan Berkelanjutan”, Malang, Februari 2008.

[xxiv] A. P. Parlindungan, Komentar Atas Undang Undang Penataan Ruang (UU No. 24 Th 1992), Mandar Maju, Bandung, 1993, hlm. 12.

[xxv] Acmad Ali,. Menguak Takbir Hukum (Suatu Kajian filosofisdan sosiologis), Chandra Pratama, Jakarta, 2002, hlm. 278-279.

[xxvi] Imam Koeswahyono, Hukum dan Administrasi Perencanaan, Fakultas Hukum Universitas Brawijaya, Malang, 2000, hlm. 55.

[xxvii] R. Bambang Erawan, Mewujudkan Tata Ruang Nasional Berwawasan Lingkungan Dalam Konteks Otonomi Daerah, Arena Hukum No. 12 tahun 4, November 2000, hlm. 73.


Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Categories

%d bloggers like this: